電子煙危害小于卷煙？世衛(wèi)組織：這種觀點是斷章取義
市場上繁雜的電子煙品類，如何區(qū)分，如何監(jiān)管？電子煙究竟是有害還是無害？是否有確切證據(jù)表明其比卷煙更健康？以上種種問題，都亟待討論和厘清。
原標題：電子煙危害小于卷煙？世衛(wèi)組織這么說…
呂紹剛 胡葦杭 王楠
7月22日，國家衛(wèi)生健康委員會表示，正會同有關(guān)部門開展電子煙監(jiān)管的研究，計劃通過立法的方式對電子煙進行監(jiān)管。在此前的6月3日，國家標準化管理委員會官方網(wǎng)站顯示，電子煙強制性國家標準的項目進度已進入“正在批準”階段。
人民網(wǎng)近日調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在全國性監(jiān)管法規(guī)和國家行業(yè)監(jiān)管標準即將出臺的情況下，社會大眾與電子煙行業(yè)人士，均期待著明確的監(jiān)管行動。
但截至目前，在如何推進電子煙監(jiān)管的話題上，國內(nèi)外仍存在許多爭議。市場上繁雜的電子煙品類，如何區(qū)分，如何監(jiān)管？電子煙究竟是有害還是無害？是否有確切證據(jù)表明其比卷煙更健康？以上種種問題，都亟待討論和厘清。
認知誤區(qū)：電子煙的危害小于卷煙？
目前市面上傳播的電子煙裝置，主要分為加熱煙草和加熱煙液兩種，由于外形較為相像，一般均稱作“電子煙”。但實際上，這樣的劃分并不準確。
記者查閱世界衛(wèi)生組織2019年7月26日發(fā)布的《2019世衛(wèi)組織全球煙草流行報告》發(fā)現(xiàn)，報告將業(yè)界俗稱的“電子煙裝置”進行了分類：一類被稱作加熱煙草制品，通過烘烤加熱煙草（而非直接燃燒煙草）的方式產(chǎn)生煙霧，另一類被稱作電子尼古丁傳送系統(tǒng)，在市面上又稱為“霧化型電子煙”，通過加熱煙液產(chǎn)生氣溶膠以供使用，這也是目前我國市場上主流的電子煙產(chǎn)品。
對于電子煙的危害，社會上還存在一些似是而非的辯駁。
不少電子煙行業(yè)人士認為，電子煙“不釋放焦油”，對人體危害相對卷煙較小。在他們看來，電子煙的傳播推廣對控煙有幫助，國內(nèi)輿論對電子煙的態(tài)度未免過于苛刻。他們還引用世界衛(wèi)生組織《2019全球煙草流行報告》的片段指出，電子煙的危害相比卷煙要低。
“這種觀點是斷章取義�！笔澜缧l(wèi)生組織煙草控制技術(shù)官員印曦日前接受人民網(wǎng)記者采訪時對此作出批駁。
印曦指出，世界衛(wèi)生組織《2019全球煙草流行報告》中所表達的是，基于目前為止得到的證據(jù)，電子煙釋放的有害物質(zhì)可能會比卷煙低，但是目前仍沒有確切證據(jù)來量化其風險水平。“這并不等同于電子煙對人體的危害要低。宣稱電子煙相比卷煙對人體的低害性，這在科學上是缺乏依據(jù)的。”
首都醫(yī)科大學肺癌診療中心主任支修益也認為，電子煙行業(yè)人士的相關(guān)觀點“存在嚴重誤區(qū)”。
支修益介紹，梅格與塞隆醫(yī)學界在評估煙草的致病情況時，需要將煙民每天吸煙的支數(shù)和吸煙的煙齡（年數(shù)）納入考量。目前電子煙上市時間短，種類多，添加物質(zhì)各異，梅格與塞隆現(xiàn)有電子煙致病的數(shù)據(jù)尚不充足，醫(yī)學界還需要收集更多數(shù)據(jù)，才能對電子煙和卷煙的危害性進行科學系統(tǒng)的比較評價。
中國疾控中心研究員吳宜群也指出，不能以電子煙“不釋放焦油”等作為證明電子煙“危害比卷煙小”的依據(jù)�！半娮訜熱尫诺奈镔|(zhì)里，含有有毒甚至致癌物，而且，目前市場上電子煙品種成百上千，尼古丁添加量缺乏標準，香料，添加劑五花八門，無法定性定量地與卷煙進行比較�！薄�
印曦指出，目前，電子煙業(yè)界在宣傳過程中存在一些混淆視聽的行為，用“減少危害”“降低風險”等詞句，讓人們對電子煙是否有害感到困惑，并對監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。
“世衛(wèi)組織認為，電子煙對人體無疑有害�！庇￡乇硎荆P(guān)于電子煙，有幾點內(nèi)容必須澄清：“首先，電子煙本身對人體就具有危害性，第二，電子煙會對不使用電子煙的人帶來不良影響，讓未成年人，孕婦等本來不使用電子煙或卷煙的人，吸入電子煙釋放的有害物質(zhì)，第三，現(xiàn)有科學證據(jù)尚不能證明電子煙可以幫助吸煙者戒煙，第四，電子煙可能成為年輕人嘗試卷煙的‘通道’，讓更多年輕人成為煙民，破壞現(xiàn)有的控煙工作�！�
監(jiān)管現(xiàn)狀：國家標準和全國性管理法規(guī)尚未出臺
目前，我國對于電子煙的監(jiān)管，主要以地方性法規(guī)和行業(yè)團體標準為主。
在電子煙的主要生產(chǎn)地深圳，地方政府一方面將電子煙納入控煙范圍，同時也在推進電子煙地方標準的實施。
2016年1月，深圳地方標準《電子煙霧化液產(chǎn)品通用技術(shù)要求》開始實施，其中對電子煙霧化液的技術(shù)要求，檢驗規(guī)則，標識包裝等作出規(guī)定，深圳電子煙液的生產(chǎn)自此有了可以遵循的指導性標準。
在行業(yè)團體標準方面，中國電子商會電子煙行業(yè)委員會制訂了《電子煙霧化器具產(chǎn)品通用規(guī)范》《電子煙霧化液規(guī)范》兩套團體標準，也在2017年12月實施。
但從全國范圍來看，對電子煙相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)管還存在一些不確定性。
《中華人民共和國煙草專賣法》并未直接涉及電子煙產(chǎn)品。在全國已公開文件范圍內(nèi)，目前僅有一份《關(guān)于禁止向未成年人出售電子煙的通告》直接涉及電子煙管理。
對于加熱煙草制品，國內(nèi)的監(jiān)管口徑相對明確。
2017年，國家煙草專賣局制定下發(fā)《關(guān)于開展新型卷煙產(chǎn)品鑒別檢驗工作的通知》，將加熱煙草制品納入卷煙鑒別檢驗?zāi)夸洝?/p>
北京君合律師事務(wù)所蔣文俊等人的法律研究也顯示，從國家煙草專賣局文件以及各地的司法案例來看，加熱煙草制品因符合卷煙的特征，在實踐中被納入《中華人民共和國煙草專賣法》中煙草專賣品的管理范圍之內(nèi)。
但對于目前占據(jù)市場主流地位的霧化型電子煙，如何定性，如何分類，由誰監(jiān)管？國家標準和全國性監(jiān)管法規(guī)正在制定中，這些問題的答案暫時還不明確。
北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院副教授徐曉新指出，電子煙作為一種新生事物，其監(jiān)管頗為復雜，可能至少需要涉及食品藥品監(jiān)管，市場監(jiān)管等多個部門。
“電子煙煙具，很大程度上可歸屬于電子產(chǎn)品，而用戶使用電子煙的過程，是將蒸汽吸入口肺，直接影響到用戶健康，這又與食品藥品監(jiān)管和衛(wèi)生部門密切相關(guān)。目前多數(shù)煙液中的尼古丁是從煙葉中提取，因此含尼古丁煙液在一定程度上具有某種煙草制品的屬性，但合成尼古丁技術(shù)的發(fā)展，可能又會改變這一屬性�！毙鞎孕卤硎�。
他山之石：全球65個國家出臺電子煙管制措施
在國內(nèi)監(jiān)管法規(guī)尚不明確的情況下，境外一些國家和地區(qū)的電子煙監(jiān)管已經(jīng)初步形成體系，值得中國參考和借鑒。
根據(jù)世界衛(wèi)生組織在2018年第八屆《煙草控制框架公約》締約方會議上的報告，在全球195個世界衛(wèi)生組織成員國中，含有尼古丁的電子煙在30個國家中受到禁止，在65個國家中受到管制。其中，29個國家將其作為醫(yī)療產(chǎn)品進行管制，18個國家作為煙草制品進行管制，31個國家作為消費產(chǎn)品進行管制，有些國家綜合采用以上管制措施。
一些國家對電子煙的身份問題進行了明確。例如，2016年5月20日起，歐盟開始實施《煙草制品指令》修正案，將電子煙分成了新型煙草制品，藥品或醫(yī)療設(shè)備，一般消費品三類，進行分類管理。其中，宣稱戒煙等醫(yī)療效果的電子煙，被列入藥品或醫(yī)療設(shè)備管制，含煙草提取物的電子煙，則納入新型煙草制品管制，除非生產(chǎn)商選擇作為藥品管制，對不含煙草提取物的電子煙，則作為一般消費品，未實施專門管制。
在歐盟國家，被納入新型煙草制品的電子煙，還需要達到一系列質(zhì)量和安全標準。例如，電子煙液尼古丁含量最高不得超過20毫克/毫升，同等適用歐盟關(guān)于禁止煙草制品廣告的規(guī)定，一次性使用的煙芯中，煙液容積不得超過2毫升，單獨銷售的電子煙液容積不得超過10毫升等。
而在美國，對電子煙的立法則更加側(cè)重于整治青少年濫用電子煙的亂象。
2016年8月，美國食品藥品監(jiān)督管理局通過法案，將電子煙作為煙草代用品納入聯(lián)邦監(jiān)管。監(jiān)管措施包括：禁止銷售煙草給18歲以下的青少年（無論個人還是網(wǎng)上零售商），必須通過帶照片的證件核實購買者年齡，自動販賣機禁止銷售煙草產(chǎn)品（除非是僅向成人售賣的販賣機），禁止發(fā)放免費電子煙樣品等。這一法案還確定了電子煙產(chǎn)品上市許可制度和一系列的審查授權(quán)制度。
在日本，澳大利亞，馬來西亞等國，電子煙則被列入了禁售范圍。在日本，含有尼古丁煙液的電子煙產(chǎn)品在全國禁售，除非獲得藥品許可，不含尼古丁的電子煙產(chǎn)品，則可以作為消費品合法銷售。在電子煙標簽和廣告等領(lǐng)域，日本沒有專門立法，但供應(yīng)商必須遵守制藥或消費品的規(guī)則。
各方呼吁：希望盡快制定更加明確的監(jiān)管政策
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，無論是電子煙企業(yè)還是控煙組織，各方都希望國家能盡快出臺更加明確的電子煙監(jiān)管政策，但關(guān)注的側(cè)重點各有不同。
“目前，電子煙企業(yè)多數(shù)執(zhí)行的是企業(yè)標準，行業(yè)團體標準，地方標準或出口國的標準要求�！敝袊娮由虝娮訜熜袠I(yè)委員會秘書長敖偉諾表示，國際上普遍認為，中國在電子煙標準制訂實施上還處于起步階段，話語權(quán)不足。一些歐美國家借機加大產(chǎn)品技術(shù)要求，增加檢測項目，提高技術(shù)準入門檻，對我國電子煙產(chǎn)品出口帶來不利影響。
根據(jù)中國電子商會電子煙行業(yè)委員會對數(shù)十家企業(yè)的調(diào)查，73%的企業(yè)認為，標準檢測應(yīng)當是電子煙相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)注對象，86%的企業(yè)對國家在健全和完善政策扶持體系，加大政策宣傳解讀力度方面抱有迫切希望。
“我們建議將監(jiān)管政策具體落實到產(chǎn)品生產(chǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量，產(chǎn)品包裝，營銷宣傳，銷售渠道，產(chǎn)品使用，產(chǎn)品知識產(chǎn)權(quán)保?等方面。我們期待電子煙國家標準早日出臺，促進行業(yè)規(guī)范化，標準化，明確化發(fā)展。”電子煙企業(yè)新宜康公司總經(jīng)理李建偉表示。
公益組織也認為中國電子煙監(jiān)管行動迫在眉睫，但主要著眼于減少含尼古丁電子煙在人群中的濫用，以及降低潛在的健康威脅。
“盡管與電子尼古丁傳送系統(tǒng)相關(guān)的具體風險水平還沒有最終結(jié)論，但電子尼古丁傳送系統(tǒng)無疑是有害的，因此應(yīng)當受到監(jiān)管�！笔澜缧l(wèi)生組織在《2019年全球流行煙草報告》中表示。
世界衛(wèi)生組織建議，各國政府在針對電子煙進行管制時，應(yīng)牢記四方面目標：阻止向非吸煙者，孕婦和青少年促銷電子煙，盡量降低對電子煙使用者和非使用者的健康風險，禁止對電子煙使用未經(jīng)證實的健康宣傳說詞，保?控煙工作不受商業(yè)及其他既得利益的影響。
“電子煙是我們目前控煙工作的‘死角’�！敝抟嬲J為，更多健康工作者應(yīng)就電子煙問題發(fā)聲，政府部門應(yīng)對電子煙廣告及公眾場所使用電子煙等予以禁止或限制，并在電子煙包裝上標明各種添加物及“吸煙有害健康”等。
徐曉新則指出，由于電子煙問題的復雜性，電子煙監(jiān)管不能僅靠單個部門來推動，需要規(guī)劃設(shè)計好完整的監(jiān)管框架�！半娮訜煴O(jiān)管涉及到不同維度，如最低年齡限制，煙具產(chǎn)品標準，煙液產(chǎn)品標準和成分標識，電子煙廣告促銷行為，電子煙稅收制度等。因此，有必要建立起一個分工明確的多部門系統(tǒng)監(jiān)管體系�！�
